Versammlungsverbote wegen Corona? Wohl verfassungswidrig!

17.04.2020, RechtBlog

In allen deutschen Bundesländern bis auf Bremen ist die Versammlungsfreiheit massiv eingeschränkt. Die Versammlungsverbote und -einschränkungen halten einer rechtlichen Überprüfung nicht stand.

Die Versammlungseinschränkungen sind unterschiedlich geregelt. So sind in Baden-Württemberg Versammlungen nicht explizit verboten. Dort wird aber darauf abgestellt, dass diese unter das generelle Verbot, sich mit nicht mehr als zwei Personen zu treffen, fallen. Eindeutiger sind da die Regelungen in Bayern und Sachsen: Dort sind Versammlungen landesweit untersagt. Andere Länder wie Berlin, Hamburg, Nordrhein-Westfalen oder Schleswig-Holstein haben differenziertere Regelungen getroffen. Bei einer Teilnehmerzahl von maximal 20 Personen (Berlin) oder wenn die Veranstalter die Einhaltung von Schutzmaßnahmen sicherstellen (Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein), können Ausnahmen vom Verbot zugelassen werden.

Auch wenn diese Regelungen nicht so drastisch wie etwa die Bayerns erscheinen, muss beachtet werden, dass eine mögliche Ausnahme den üblichen Grundsatz, der sonst im Versammlungsrecht gilt, umdreht. Denn eigentlich sind prinzipiell alle Versammlungen erlaubt. Sie können nur unter bestimmten Voraussetzungen verboten oder durch Auflagen eingeschränkt werden. Zudem lässt sich etwa in Berlin beobachten, dass Ausnahmen für Versammlungen kaum erteilt werden und sogar eine „Auto-Demo“, bei der keine Infektionsgefahr bestand, verboten wurde.

Wie reagieren die Gerichte

In Hamburg verboten Versammlungsbehörde und Gerichte aufgrund von Gesundheitsbedenken eine geplante Demonstration für Wohnungslose und Geflüchtete. Die Veranstalter wollte einen Mindestabstand von zwei Metern einhalten, Masken tragen und maximal 50 Personen an der Veranstaltung teilnehmen lassen. Aber auch rechte Demonstrationen sind von den Verboten betroffen. Das Verwaltungsgericht Neustadt bestätigte das Verbot einer Demonstration in Kandel, die mit zwei Personen stattfinden sollte.

Den Vogel hat jedoch das Verwaltungsgericht Dresden abgeschossen. Es begründete das Verbot einer 6-Personen-Demonstration unter anderem damit, dass „zu berücksichtigen [ist], dass die angezeigte Versammlung aufgrund der vom Antragsteller erwarteten geringen Teilnehmerzahl und insbesondere bei Beachtung der vom Antragsteller vorgetragenen Schutzmaßnahmen (Einhaltung des Mindestabstandes von einem Meter, keine Flugblätter) von vornherein bereits eine geringe Außenwirkung und Strahlkraft entfaltet“. Das Verwaltungsgericht nimmt allen Ernstes eine Bewertung der vermeintlich geringen öffentlichen Wirkung einer Demonstration vor und nimmt diese als Anlass, eine Demonstration zu verbieten. Das ist absurd und wenn eine solche Schule Praxis macht, für den Rechtsstaat gefährlich.

Doch es geht auch anders

In Greifswald fand eine zuerst verbotene Demonstration der Seebrücke statt. Der Anmelder der Demonstration konnte durch ein Gespräch die Versammlungsbehörde zu einer Genehmigung unter Auflagen überreden. In Flensburg wurde eine Demonstration für Versammlungsfreiheit und gegen Polizeistaat von der Stadt genehmigt. Auf einem zentralen Platz in der Innenstadt war ausreichend Raum für Sicherheitsabstände und – im Gegensatz zum ansonsten sehr streng gehandhabten Vermummungsverbot auf Demonstrationen – wurde das Tragen von Schals, Tüchern und Masken des Infektionsschutzes wegen begrüßt. In Münster kippte ein Gericht das Verbot einer Demonstration gegen einen Urantransport. Auch hier konnte unter Sicherheitsauflagen mit einer Mahnwache gegen Atomkraft demonstriert werden. In Bayern hob der Verwaltungsgerichtshof des Landes das Verbot einer Demonstration gegen Einschränkungen der Versammlungsfreiheit auf. Das Bundesverfassungsgericht gab einer Antragstellerin im Eilrechtsschutz statt, die Verfassungsbeschwerde gegen eine Verbot von ihr angemeldeter Versammlungen in Gießen erhoben hatte. Leider versäumte es Karlsruhe, in dem Beschluss generell Stellung zur Frage der Versammlungsfreiheit in Corona-Zeiten zu nehmen.

Die angeführten Beispiele zeigen, dass Gesundheitsschutz und politische Meinungsäußerungen in Gruppen kein Widerspruch sind. Die Verfassungs- und Verwaltungsgerichte müssen ihre Rolle als Wächter der Grundrechte ernst nehmen und auch nicht davor scheuen, in vorauseilendem Gehorsam aufgrund der Krise jede Entscheidung der Exekutive mit dem Totschlagargument „Gesundheitsschutz“ abzunicken.

Versammlungsverbote rechtlich nicht haltbar

Die im Zuge der Corona-Pandemie erlassenen Versammlungsverbote sind auf mehreren Ebenen rechtlich zu kritisieren. Da ist zuerst an die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts zu denken. Diese besagt, dass Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung von den durch Wahlen legitimierten Parlamenten getroffen werden müssen. Die Corona-Verordnungen enthalten nicht nur wegen der Aufhebung der Versammlungsfreiheit eben solche Entscheidungen von sehr grundsätzlicher Bedeutung. Sie wurden aber nicht – wie von der Wesentlichkeitstheorie vorgesehen – von den Landesparlamenten, sondern durch die Landesregierungen erlassen. Vor allem bei der Versammlungsfreiheit ist anzumerken, dass sie in ständiger Rechtsprechung vom Bundesverfassungsgericht als „konstituierend“ für die Demokratie bewertet wird. Daher kann sie nicht mal eben mit einem Fingerschnips der Regierungen außer Kraft gesetzt werden.

Weiterhin fordert das Grundgesetz, dass der Wesenskern der Grundrechte gewahrt bleiben muss. Vom Wesen der Versammlungsfreiheit bleibt jedoch nichts mehr übrig, wenn Versammlungen ausnahmslos verboten werden. Als nächstes ist fraglich, ob die Rechtsgrundlage, aufgrund derer Versammlungsverbote erlassen werden, für so weitreichende Grundrechtseingriffe ausreicht. Grundsätzlich gilt, dass für weitreichende Maßnahme wie pauschale Versammlungsverbote eine spezielle Rechtsgrundlage bestehen muss. Für weniger intensive Maßnahmen reicht es hingegen, eine sogenannte Generalklausel heranzuziehen. Bei §§ 32 und 28 Infektionsschutzgesetz, welche Rechtsgrundlage für die Versammlungsverbote sind, handelt sich es lediglich um Generalklauseln. Hierauf gestützt weitreichende Versammlungsverbote zu erlassen, sind aus rechtlicher Sicht äußerst fragwürdig.

Versammlungsverbote sind unverhältnismäßig

Neben diesen formellen Kritikpunkten, sind pauschale Versammlungsverbote auch auf materieller Ebene zu kritisieren. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt, dass Maßnahmen in ihrer Wirkung die Grundrechte nicht über Gebühr beschränken. Solange Versammlungen aber de facto pauschal verboten werden, anstatt sie unter Auflagen, wie zum Beispiel Abstandsregelungen und Maskenpflicht, im Einzelfall zuzulassen, kann der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht gewahrt sein. Die Praxis zeigt, dass derartige Auflagen funktionieren. Es kann nicht sein, dass in vielen gesellschaftlichen Bereichen Lockerungen der Corona-Maßnahmen vorgenommen werden, während gleichzeitig das für die Demokratie elementare und konstituierende Grundrecht der Versammlungsfreiheit in fast ganz Deutschland de facto aufgehoben ist. Dass die Ministerpräsident*innen und Kanzlerin in ihrem gemeinsamen Beschluss vom 15.4.2020 kein Wort zur Versammlungsfreiheit verloren haben, offenbart, dass sie dieses bedeutende Grundrecht nicht ernst genug nehmen. Dass nun Baumärkte, Möbelhäuser, Autohäuser und vieles mehr öffnen und Menschenansammlungen nach sich ziehen werden, wird zum Wohle der Wirtschaft hingenommen; aber 20 Menschen sollen nicht gemeinsam mit ausreichend Abstand demonstrieren dürfen – absurder geht es kaum.

Die Landesregierungen müssen ihre Verantwortung für die Grundrechte endlich ernst nehmen, ihre Corona-Verordnungen insbesondere hinsichtlich der Versammlungsverbote überdenken und grundrechtskonforme Regelungen schaffen.

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