Nein zum neuen Bevölkerungsschutzgesetz!

13.11.2020, RechtBlog

Achtung: Der folgende Artikel ist vom 13.11. Am 16.11. haben der Gesundheits- und Rechtsausschuss auf Antrag der Koalitionsfraktionen eine Reihe von Änderungen an ihrem eignen Gesetzentwurf, um den es im Artikel geht, vorgenommen. Hierdurch entfallen einige der Kritikpunkte, aber nicht alle.

Wenn man dieser Tage als Abgeordneter sein Mailpostfach öffnet, wird man überschwemmt mit Bürgerbriefen zur geplanten Änderung des Infektionsschutzgesetzes. Dort ist die Rede davon, dass ein neues Ermächtigungsgesetz drohe und die Grundrechte aufgehoben werden. Vorweg: das ist schlicht Unsinn. Auch wenn dieses Gesetz beschlossen wird, gelten weiter die Grundrechte, hat die Regierung keine Allmacht und gibt es keine Impfflicht. Nun zum eigentlich interessanten Thema: Warum wird das Infektionsschutzgesetz geändert? Was wird geändert? Und warum sollte man dazu "Nein" sagen?

Warum das Infektionsschutzgesetz verändert wird

Erst vor wenigen Tagen hat der bayerische Verwaltungsgerichtshof erhebliche Kritik an der derzeitigen Corona-Politik geübt. Die Kernkritik: Die Corona-Verordnungen greifen tief in Grundrechte ein. Solche Eingriffe in Grundrechte bedürfen einer klaren Rechtsgrundlage. Dass kann auch eine Verordnung sein, welche die Regierung erlassen hat. Aber diese Verordnung muss auf einer fundierten Rechtsgrundlage beruhen. Dass ist derzeit nicht der Fall. Die materiellrechtliche Grundlage der derzeitigen Corona-Verordnungen ist § 28 Absatz 1 Infektionsschutzgesetz – und da steht de facto nichts zu den konkreten Maßnahmen, die ergriffen werden können.

Dieses Problem bestand schon im März, als die ersten Corona-Verordnungen erlassen wurden. Doch haben die Gerichte der Exekutive aufgrund der plötzlich eingebrochenen Pandemiekrise Zeit gelassen und trotz Bedenken hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen die meisten Corona-Maßnahmen nicht aufgehoben. Die Geduld der Gerichte ist verständlicherweise am Ende. Seit Monaten erleben wir, wie Verwaltungsgerichte (Teile von) Verordnungen nach und nach aufheben und die Erfolgsquote von Klagen ansteigt. Wenn die Koalition dieses Problem nicht löst, indem sie das Infektionsschutzgesetz vernünftig verändert, ergeben sich erhebliche Gefahren für den Gesundheitsschutz.

Was geändert werden soll

Als Reaktion auf die Entscheidung des bayerischen Verwaltungsgerichtshof und einiger anderer Gerichte haben CDU/CSU und SPD eine Aktualisierung des Infektionsschutzgesetzes, das sogenannte „Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“, vorgelegt. Dies soll dazu dienen, die COVID-Maßnahmen, die landesweit auf Grundlage von Landesverordnungen ergehen, auf eine gesetzlich hinreichende Grundlage zu stellen. Diese Motivation ist gut. Die wesentliche Änderung betrifft die Einfügung eines neuen § 28a Infektionsschutzgesetz, welcher nun im Form von Regelbeispielen in seinem Absatz 1 viele mögliche Maßnahmen auflistet, etwa Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen, Abstandsgebote, Schließung der Gastronomie usw. Zudem findet sich im Absatz 2 wann wie schwerwiegende Maßnahmen getroffen werden; abgestellt wird hierbei auf die Zahl der Neuinfektionen auf 100.000 Einwohner*innen.

Die Kritik an den Änderung

Die Sachverständigenanhörung des Gesundheitsausschusses fand am 12.11.2020 statt und zeigte, dass der vorliegende Entwurf desaströs ist und das angestrebte Ziel, eine klare gesetzliche Grundlage zu schaffen, nicht erreichen wird.

So führte die Jenaer Juraprofessorin Klafki aus, dass der neue § 28a Infektionsschutzgesetz zu ungenau sei. Am Beispiel der Ausgangsbeschränkungen stelle sie die Problematik dar: Es sei ist nicht klar, was Ausgangsbeschränkungen sind. Sie brachte es wie folgt, zugespitzt, auf den Punkt: "Bei unbefangener Lesart könnte man meinen, der Gesetzgeber wolle die zuständigen Behörden ermächtigen, den Gang in den eigenen Garten zu verbieten." Auch die Voraussetzungen sind unklar, weil die in § 28 Absatz 2 genannten Begriffe wie „schwerwiegende Schutzmaßnahmen“, „stark einschränkende   Schutzmaßnahmen“ und „einfache Schutzmaßnahmen“ an keiner Stelle definiert werden. Wie weit der Gesetzgeber bei Ausgangsbeschränkungen gehen darf, wird ebenfalls nicht ausgestaltet – sind etwa dauerhafte und komplette Ausgangssperren möglich? Aus Sicht der Verhältnismäßigkeit wohl nicht, wie Prof. Klafki sagte, aber es fehlt an näheren Regelungen im Gesetz. Ähnliche Probleme ergeben sich auch bei den anderen möglichen Maßnahmen.

Vernichtend bewertet auch die Bochumer Staats- und Gesundheitsrechtlerin Dr. Kießling das Vorhaben: "In dieser Form werden die Gerichte die Vorschrift höchstwahrscheinlich nicht als Rechtsgrundlage für die Corona-Schutzmaßnahmen akzeptieren."  Auch der Berliner Staatsrechtler Prof. Möllers warnte vor „Schiffbruch“ vor dem Bundesverfassungsgericht mit den geplanten Regelungen.

Fakt ist: Die Koalition hat die lange Zeit seit dem März nicht genutzt, eine vernünftige Novelle des Infektionsschutzgesetzes auf den Weg zu bringen. Die Sachverständigen Prof. Klafki, Prof. Möllers, Prof. Wissmann und Dr. Kießling machten allesamt deutlich, dass die geplanten Änderungen allenfalls minimalen Mehrwert bringen werden. Auch, weil es weiterhin an einer Definition des Begriffs „Pandemie von nationaler Tragweite“ fehlt und der pauschale Verweis auf Schwellenwerte (Neuinfektionen/100.000 Einwohner*innen) zu starr ist. Vor allem aber der Absatz 3 des neuen § 28a zeigt das ganze Problem: Ohne jede Nennung von konkreten Tatbestandsvoraussetzungen wird die Exekutive ermächtigt, die im Absatz 1 genannten Maßnahmen zu erlassen. Aufgrund der Eingriffsintensität dürfte dies in der Pauschalität unverhältnismäßig sein.

Wie eine Neuregelung aussehen müsste

Dass eine Neuregelung des Infektionsschutzgesetzes nötig ist, liegt auf der Hand. Folgende Punkte müssen hierbei umgesetzt werden:

  • Welche Maßnahmen sind allgemein nach dem Infektionsschutzgesetz möglich?
  • Welche Maßnahmen sind nur dann möglich, wenn eine epidemische Lage von nationaler Tragweite vom Bundestag festgestellt worden ist?
  • Die einzelnen Maßnahmen müssen einzeln normiert werden, als Standardmaßnahmen, wie dies im Polizeirecht der Fall ist. Dann sind die Voraussetzungen wie auch die Folgen der Maßnahmen für jede*n Bürger*in transparent.
  • Die Neuregelungen müssen zeigen, dass der Gesetzgeber einen Mindestgehalt an Grundrechten wahrt, also rote Linien definieren, die weder vom Gesetz noch von den Landesverordnungen überschritten werden dürfen.
  • Es braucht klarer Entschädigungsregelungen, statt bloßer Hilfszusagen von Regierungsseite.
  • Nötig ist ferner eine zeitliche Befristung der pandemischen Lage im Gesetz, die nur vom Gesetzgeber verlängert werden kann.
  • Im Sinne der Transparenz sollte es eine Begründungspflicht für Verordnungen geben
  • In den Bundesländern sollten die Landesparlamente auf eine Zustimmungspflicht pochen, so dass die Verordnungen dort abgestimmt werden müssen. Dies stärkt die demokratische Grundlage der Anti-Corona-Maßnahmen.

Fazit

Die in vielerlei Hinsicht defizitären Änderungen werden mehr Schaden als Nutzen bringen. Den nun vorliegenden gerichtlichen Entscheidungen wird das neue Gesetz offensichtlich nicht gerecht. Die Koalitionäre gehen spätestens nach der Expertenanhörung mit dem Wissen über ihren Entwurf raus, dass sie den Gesundheitsschutz und die bisherigen COVID-Maßnahmen massiv gefährden, da sie ihr keine hinreichende gesetzliche Grundlage geben. Es wäre skandalös und unverantwortlich, den Entwurf nicht schnell anzupassen.

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