„Migrantenquote“ in Berlin – gesellschaftlich nötig, rechtlich möglich

28.01.2021, RechtBlog

Wer sich verstärkt mit dem politischen Geschehen in der Bundesrepublik auseinandersetzt, kam in den letzten zwei Wochen nicht drum herum, von einer „Migrantenquote“ für die Berliner Verwaltung zu hören. Die Senatsverwaltung für Arbeit, Integration und Soziales arbeitet demnach an einer Quotenregelung für die Verwaltung, nach der zu besetzende Stellen zu 35 Prozent mit Menschen mit einem sogenannten „Migrationshintergrund“ (zur kritischen Diskussion über den Begriff, siehe hier) besetzt werden sollen.

Gesellschaftliche Notwendigkeit einer Quotenregelung

In der Berliner Verwaltung und in landeseigenen Unternehmen arbeiten Schätzungen zufolge zwölf Prozent Menschen mit einem Migrationshintergrund, unter den Führungskräften in öffentlichen Einrichtungen liegt der Anteil gerade einmal bei drei Prozent. In Berlin haben aber 35 Prozent der Bevölkerung einen Migrationshintergrund. Warum sollte hieran was geändert werden? Aus den gleichen Gründen, warum die Förderung des Frauenanteils in der Verwaltung eine gute Idee war. Eine Verwaltung, die in ihrer Zusammensetzung die Gesellschaft abbildet, ist besser in der Lage, auf die Bedürfnisse der Bevölkerung einzugehen und Vertrauen zu gewinnen. Probleme, die einen Teil der Bevölkerung mehr als andere betreffen, werden von einer Verwaltung, die einen Querschnitt der Gesellschaft darstellt, genauer wahrgenommen und angegangen.

Der Berliner Innensenator scheint sich derzeit noch gegen eine Quotenregelung zu stellen. Er verweist darauf, dass bei „seiner“ Polizei bereits jetzt 38 Prozent der Anwärter in den unteren Besoldungs- und Entgeltgruppen einen Migrationshintergrund haben. Das ist eine gute Zahl, ändert angesichts der oben erwähnten zwölf Prozent in der gesamten Verwaltung und bei landeseigenen Unternehmen aber nichts an der Notwendigkeit an einer Quote für den gesamten Bereich der öffentlichen Verwaltung.

Rechtmäßigkeit der Quote

Aus den Reihen der Berliner SPD und der Opposition im Berliner Abgeordnetenhaus kommt schon vor dem Beginn des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens massive Kritik an dem Gesetz. Einige der Vorwürfe sind eher technischer Natur: der Anteil an Migranten an der Berliner Bevölkerung lasse sich nicht so einfach herausfinden oder aber, wie soll die Quote erreicht werden? Also soll die Quote insgesamt für den Bereich der öffentlichen Hand im Durchschnitt erreicht werden oder soll die Quote in allen einzelnen Bereichen jeweils erreicht werden? Solcherlei Fragen vermögen jedoch das Gesetz nicht im Ganzen unmöglich zu machen. Hier muss der Landesgesetzgeber genau und gründlich arbeiten, damit das Gesetz bestimmt genug ist und rechtssicher angewandt werden kann.

Ich will mich hier vor allem mit dem Hauptvorwurf beschäftigen, welcher lautet, dass die Quote gegen Verfassungsrecht verstoße. Ist das wirklich so? Wenn die Frage der Verfassungsmäßigkeit so offensichtlich wäre, wie es die Gegner einer Quote darstellen, wäre es stark verwunderlich, dass das LINKE geführte Integrationsressort einen solchen Gesetzentwurf überhaupt ausarbeitet. Schauen wir uns also die Rechtslage hinsichtlich des zentralen Punktes der Quotenregelung genauer an.

Die Berliner Quotenregelung schreibt nicht vor, dass Migranten immer bevorzugt eingestellt werden müssen. Die Quotenregelung sieht lediglich vor, dass bei exakt gleichen Voraussetzungen von Bewerber*innen, der Migrationshintergrund im Einzelfall den Ausschlag gibt. Dass die Quote erst bei gleichen Voraussetzungen den Ausschlag geben darf, ist bereits vom bundesdeutschen Grundgesetz zwingend vorgegeben. Artikel 33 Absatz 2 GG sieht vor, dass „jeder Deutsche […] nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung Zugang zu jedem öffentlichen Amte [hat]“. Diese verfassungsrechtliche Vorgabe will die Berliner Quotenregelung nicht anrühren. Das wäre auch verfassungswidrig.

Schwieriger scheint es mit der Vereinbarkeit mit Artikel 3 des Grundgesetzes auszusehen. Dessen Absatz 2 spricht explizit davon, dass Männer und Frauen gleichberechtigt sind und dass auf die Beseitigung bestehender Nachteile aktiv hingewirkt werden darf. Artikel 3 Absatz 3 Satz 1 GG wiederum verbietet eine Benachteiligung oder Bevorzugung unter anderem aufgrund von „Abstammung“, „Heimat“ oder „Herkunft“. An diesem Punkt meinen Kritiker der Quotenregelung, die Messe sei gelesen, die Bevorzugung aufgrund des Migrationshintergrundes sei verfassungswidrig wegen eines Verstoßes gegen Artikel 3 Absatz 3 Satz 1 GG. Aber ganz so einfach ist die Sache nicht. Artikel 3 GG wurde vor dem Hintergrund geschaffen, insbesondere negative Diskriminierung zu verhindern. Es sprechen gute Gründe dafür, dass es mit dem Geiste des Artikel 3 GG vereinbar ist, eine positive Maßnahme, um eine bestehende Ungleichheit zu beenden, vorzunehmen. Als Beleg hierfür kann der eben angesprochene Artikel 3 Absatz 2 GG gesehen werden, der positive Maßnahmen für einen Bereich explizit erlaubt. Der verfassungsrechtliche Umkehrschluss muss nicht zwingend sein, dass jegliche andere positive Ungleichbehandlung verboten ist. Auf internationaler Ebene – europäisches und Völkerrecht – werden solche positiven Handlungen bisweilen explizit vom Diskriminierungsbegriff ausgenommen, solange Ungleichheiten tatsächlich bestehen.

Normen des Grundgesetzes wurden seit dessen Bestehen immer wieder neu interpretiert, wobei sich die Interpretation der gesellschaftlichen Entwicklung angepasst hat. Das gilt insbesondere in Fragen der Gleichbehandlung und Diskriminierung. Von daher ist es meiner Meinung verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn in einer Einwanderungsgesellschaft – wie im heutigen Berlin – bestehende Ungleichheiten bei der Repräsentation von Menschen mit Migrationshintergrund in der öffentlichen Verwaltung durch zwingende staatliche Maßnahmen angegangen werden.

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